Инвалиды и жилье — правоприменительная практика

Жилищный вопрос в разные времена всегда стоял довольно остро, а для семей, где есть инвалиды, — особенно. Государство предоставляет инвалидам и лицам пожилого возраста дополнительные гарантии жилищных прав. В данной статье мне хотелось бы рассмотреть, в какой степени указанные гарантии, в частности предоставление льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями и оплате жилья и коммунальных услуг, реализуются и с какими проблемами данной категории людей приходится сталкиваться на практике.

Основными нормативными правовыми актами, которые регулируют правоотношения в области социальной защиты инвалидов и лиц пожилого возраста в России, являются:

1. Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24.11.1995 N 181-ФЗ (далее — Закон о защите инвалидов).

2. Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 02.08.1995 N 122-ФЗ.

А также Правила предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27.07.1996 N 901 (далее — Правила о предоставлении льгот инвалидам).

Начнем с анализа первой проблемы — предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями.

Однако рассмотреть мне хотелось бы не поэтапность предоставления жилья инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов (далее — Инвалиды), и признание их нуждающимися в улучшении жилищных условий, а от чего отталкиваться и на какую норму закона опираться Инвалидам, чье право уже было нарушено, почему дело оказалось в суде.

Статья 17 Закона о защите инвалидов гласит, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Статья 28.2 Закона о защите инвалидов содержит в себе положения, согласно которым осуществляется обеспечение жильем Инвалидов за счет средств федерального бюджета, которые нуждаются в улучшении жилищных условий и которые встали на учет до 1 января 2005 г. То есть посредством перечисления субъекту Федерации субвенций для предоставления мер социальной поддержки. Форму предоставления данных мер социальной поддержки определяют нормативно-правовые акты субъекта Российской Федерации. Так, например, согласно Закону Рязанской области от 20.07.2006 N 77-О «Об обеспечении жильем граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» формой социальной поддержки Инвалидов в данном регионе является предоставление выплаты на приобретение жилья.

Однако в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 817 утвержден Перечень заболеваний, дающих Инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь.

Согласно п. 3 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, предоставляются жилые помещения по договорам социального найма вне очереди. Следовательно, ЖК РФ установлена совершенно другая форма оказания социальной помощи Инвалидам, а именно внеочередное предоставление жилья по договору социального найма.

Жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (ст. 76 Конституции Российской Федерации). В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, принятым в Российской Федерации, действует федеральный закон.

То есть, несмотря на действие Закона Рязанской области от 20.07.2006 N 77-О «Об обеспечении жильем граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и на то, что вышеуказанный Закон принят в соответствии с Федеральным законом о защите инвалидов, данная норма противоречит положениям ЖК РФ, а именно п. 4 ч. 1 ст. 51 и п. 3 ч. 2 ст. 57, так как указанные ст. ЖК РФ в качестве единственной меры социальной поддержки устанавливают предоставление инвалидам жилого помещения по договору социального найма.

Следовательно, граждане вправе реализовать права, закрепленные именно ЖК РФ. Но на практике до сих пор существует такая ситуация, когда судебные решения выносятся, основываясь не на нормах ЖК РФ, а на законе субъекта Федерации.

Так, например, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19.02.2009 N 501-О-О, в котором Суд отмечает, что «определение же того, имели ли место основания для пересмотра судебных постановлений, вынесенных по конкретным делам, включая дела, связанные с защитой социальных прав граждан, в том числе инвалидов, осуществляется соответствующим (компетентным) судом надзорной инстанции, который должен установить, являются ли обстоятельства, приведенные в надзорной жалобе в качестве оснований для изменения или отмены судебных постановлений в порядке надзора, достаточными для отступления от принципа правовой определенности и стабильности вступивших в законную силу судебных актов, а их отмена (изменение) и ее правовые последствия — соразмерными допущенным нарушениям норм материального и (или) процессуального права. При этом предписания ст. 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ) не препятствуют суду надзорной инстанции, разрешая указанные вопросы при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами своих социальных прав, обеспечивать справедливый баланс между публичными интересами и интересами конкретного гражданина, в пользу которого были вынесены судебные постановления, обжалуемые в порядке надзора». Таким образом, Конституционный Суд РФ при рассмотрении подобных дел разрешил судам общей юрисдикции применять нормы материального права с учетом справедливого баланса интересов.

Однако Верховный Суд Российской Федерации (далее — ВС РФ) в Определении от 19.12.2007 занял иную позицию, в котором судьи указали на то, что в ст. 28.2 Закона о защите инвалидов установлено, что полномочия по предоставлению гражданам мер социальной поддержки, в частности по обеспечению их жильем, передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации с перечислением им соответствующих средств в виде субвенций. Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Следовательно, получается, что изданный момент единообразия применения судами на всей территории Российской Федерации федерального законодательства при рассмотрении и разрешении гражданских дел по данному вопросу отсутствует. Но оспорить отсутствие единообразия применения судебной практики все же возможно, но только в том случае, если дело дойдет до Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ (ч. 3 ст. 377 ГПК РФ).

Теперь проанализируем вторую проблему, не менее актуальную, — предоставление льгот Инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по оплате жилья и коммунальных услуг.

Проблема по оплате жилья и коммунальных услуг Инвалидами уже не раз освещалась и рассматривалась, но все равно не потеряла своей важности. Поэтому мне еще раз хотелось бы поговорить на эту тему, а именно имеют ли Инвалиды право на льготу по оплате жилья и коммунальных услуг, если проживают в квартире, находящейся в частной собственности.

Согласно ч. 13 ст. 17 Закона о защите инвалидов Инвалидам предоставляется скидка не ниже 50% на оплату жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда. Данной нормой установлена скидка на оплату жилого помещения только в домах государственного и муниципального жилищного фонда.

Понятие жилищного фонда и его видов содержится в ЖК РФ. Как предусмотрено п. 2 ст. 19 названного Кодекса, жилищный фонд, в зависимости от формы собственности, подразделяется на:

— частный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и в собственности юридических лиц;

— государственный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации);

— муниципальный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

Таким образом, названная норма относит жилые помещения, находящиеся в собственности Российской Федерации и ее субъектов, к государственному жилищному фонду, а жилые помещения, находящиеся в собственности муниципальных образований, — к муниципальному жилищному фонду. Жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, независимо от основания их приобретения (договор купли-продажи, мены, бесплатной передачи государственного имущества и прочие варианты правовых сделок) отнесены к частному жилищному фонду. При этом ЖК РФ, определяя понятие жилищного фонда, исходит из множественности жилых помещений, находящихся в собственности различных субъектов, которые могут являться составной частью многоквартирного дома, и не исключает возможности нахождения всех жилых помещений многоквартирного дома в государственной или муниципальной собственности (ст. 163 ЖК РФ).

Жилищно-коммунальные организации задались вопросом о праве Инвалидов, проживающих в приватизированных квартирах, на получение 50% льготы на оплату жилого помещения. Предоставляя льготы по оплате услуг, управляющая организация рискует не получить возмещение понесенных убытков из соответствующего бюджета. Именно этот фактор предопределяет отказ в льготе Инвалидам, имеющим квартиру в собственности.

Так, например, гражданин, проживающий в Орловской области, обратился в районный суд с исковыми требованиями к управляющей организации о предоставлении льгот по оплате жилья и проведении перерасчета. В первой инстанции гражданину в удовлетворении его требований было отказано. Однако Определением ВС РФ от 28.11.2008 N 10-В08-13 дело было возвращено на новое рассмотрение. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу, что само по себе нахождение в собственности истца жилого помещения, где он проживает, не может расцениваться как отсутствие у него права на оплату жилого помещения не ниже 50% без определения, относится ли данный многоквартирный дом, где расположено жилое помещение (квартира), к государственному, муниципальному или частному жилищному фонду. Решением Арбитражного суда Орловской области от 04.05.2009 N А48-3846/08-7 с Минфина взысканы расходы, понесенные управляющей организацией, предоставлявшей льготы Инвалидам, проживающим в приватизированных квартирах, именно на основании приведенных выводов.

В то же время в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2008 г., утвержденном Постановлениями Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2009 и 25.03.2009, даны совсем иные разъяснения. ЖК РФ, определяя понятие жилищного фонда, исходит из множественности жилых помещений, находящихся в собственности различных субъектов, которые могут являться составной частью многоквартирного дома, и не исключает возможности нахождения всех жилых помещений многоквартирного дома в государственной или муниципальной собственности.

В связи с этим право на скидку по оплате жилого помещения имеют граждане, ставшие Инвалидами и проживающие в домах, состоящих не только из жилых помещений (в том числе квартир), принадлежащих государственным и муниципальным образованиям, но и в домах, жилые помещения в которых относятся к разным формам собственности, при условии, что конкретные жилые помещения, занимаемые Инвалидами, принадлежат на праве собственности Российской Федерации (субъекту РФ) или муниципальному образованию. Граждане из числа Инвалидов, проживающие в квартирах, находящихся в многоквартирных домах и принадлежащих им на праве собственности, права на предоставление 50-процентной скидки на оплату жилого помещения не имеют.

Подводя итог вышенаписанному, можно сказать, что в Обзоре судебной практики Верховный Суд Российской Федерации фактически узаконил право на льготу по оплате жилого помещения Инвалидов, проживающих в муниципальных и государственных жилых помещениях. А вот Инвалиды, проживающие в квартирах, находящихся в частной собственности, не могут претендовать на льготы по оплате жилого помещения. Единство судебной практики в системе судов общей юрисдикции должен обеспечивать и обеспечивает Верховный Суд РФ. Таким образом, чтобы добиться ясности, какую именно норму закона применять в ситуации, когда судебная практика еще не сложилась, нужно обращаться в Судебную коллегию по гражданским делам ВС РФ. Тем более по такому вопросу, как вопрос, связанный с проблемами жилья Инвалидов, где часто возникают подводные камни в трактовке норм закона.

Комментарии к статье

Карпухин Д.В., к.и.н., доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин МИЭМП.

Одна из причин коллизионности нормативных предписаний, регламентирующих права инвалидов в жилищной сфере, заключается в том, что они рассредоточены в разных нормативно-правовых актах, принятых как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Несмотря на то что существует общепризнанный механизм разрешения указанных правовых коллизий, они обусловливают проблемы нормативного и казуального толкования правовых предписаний судебными инстанциями. Другой проблемой, обусловливающей проблемы правоприменения юридических предписаний, регламентирующих правовой статус инвалидов в жилищной сфере, являются правовые пробелы, т.е. отсутствие соответствующих предписаний, регламентирующих права инвалидов на льготы, в том числе по оплате за жилье и коммунальные платежи. Это обусловливает противоречивые нормативные толкования Верховного Суда РФ, ставящих возможность реализации прав инвалидов в зависимости от формы собственности на жилые помещения, в которых они проживают.

Назрела актуальная необходимость принятия нормативного акта на федеральном уровне, четко регламентирующего права инвалидов по реализации прав на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, исключающего возможность их противоречивой интерпретации.

Мальцев Р.Н., главный специалист отдела нормотворческой деятельности и представительства в судебных органах управления по жилищной политике администрации Волгограда.

В действующем российском законодательстве правовое положение инвалидов по обеспечению жилой площадью зависит не только от положений федерального и регионального законодательств, но и от времени постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.

В соответствии со ст. 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов РФ полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г. Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта РФ. В частности, Постановлением Администрации Волгоградской области от 14.09.2009 N 334-п утвержден Порядок реализации мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, проживающих на территории Волгоградской области, за счет субвенций федерального бюджета, в соответствии с Порядком предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями инвалидов осуществляется в форме социальной выплаты, которая предоставляется только один раз.

Стоит отметить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки, указанных в части первой настоящей статьи.

Новый Жилищный кодекс РФ не предусматривает возможность предоставления дополнительных мер по обеспечению жильем инвалидов. В свою очередь, вышеуказанный Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» не регулирует правоотношения по льготному обеспечению жильем инвалидов, которые не были поставлены на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.01.2005.

Безусловно, п. 3 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса РФ предусмотрено, что вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном п. 4 ч. 1 ст. 51 Жилищного кодекса РФ перечне. Но данная форма реализации права на предоставление вне очереди жилого помещения не корреспондирует с Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Так, фактически с момента вступления в силу Жилищного кодекса РФ в отношении указанной категории граждан действует общий порядок — жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет. Правом на предоставление вне очереди жилого помещения по договору социального найма рассматриваемая категория граждан не обладает.

Новеллой в части обеспечения жильем инвалидов является ст. 109 Жилищного кодекса РФ, которая предусматривает предоставление жилых помещений для социальной защиты инвалидов по договорам безвозмездного пользования.

Вопрос о правомерности подобных различных правовых механизмов обеспечения жилыми помещениями в зависимости от времени постановки на учет инвалидов в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий был рассмотрен Конституционным Судом РФ.

Определением Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 N 957-О-О разъяснено, что норма п. 3 ст. 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» является отсылочной нормой, применяемой в системной связи с положениями жилищного законодательства, и сама по себе не направлена на ограничение конституционных прав.

Представляется, что положения Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в части предоставления указанной категории граждан жилых помещений должны быть приведены в соответствии с Жилищным кодексом РФ.